แบ่งทรัพยากรอย่างไร ให้การศึกษาไทยไม่เหลื่อมล้ำ

Reading Time: 2 minutes

มีอะไรที่เชื่อมโยงกันในข่าว

ครูดอยต้องออกจากความเป็นครู เพราะเข้าไปพัวพันกับการดูแลค่าอาหารกลางวันของเด็ก 

ผลการประเมิน PISA ล่าสุดเด็กไทยคะแนนตกต่ำในทุกมิติ 

แม่นักศึกษาต้องกู้เงินนอกระบบมาให้ลูกเรียน พร้อมกับต้องพยายามขอกู้ กยศ. 

ฯลฯ

“ความเหลื่อมล้ำ” คือคำตอบที่หลายคนอาจนึกถึงขึ้นมาทันที

แต่ความเหลื่อมล้ำในการศึกษาไทยยังมีเรื่องราวใต้พรมที่มากกว่าเป็นข่าว

นักวิชาการหลายสำนักจึงมาร่วมกันแลกเปลี่ยน พูดคุยและพยายามเสนอทางออกในการสัมมนาวิชาการ Education Journey Forum ครั้งที่ 9 เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2566 ที่ผ่านมา

มาดูกันว่า “แบ่งทรัพยากรอย่างไร ให้การศึกษาไทยไม่เหลื่อมล้ำ” นั้นจะเป็นอย่างไร

บทเรียนจาก ครูแถ แพ้ไม่เป็น

ครูมะนาว – ศุภวัจน์ พรมตัน จากโรงเรียนนครวิทยาคม จังหวัดเชียงราย เปรียบเปรยชีวิตตนเองว่าเป็น Romanticize Teacher หรือชีวิตครูที่แสนโรแมนติกในสายตาคนทั่วไป 

นิยายของครูจบใหม่จากกรุงเทพฯ ดั้นด้นไปสอนในโรงเรียนชนบท สนุกกับการสอนเด็กบนดอยจำนวนหลักสิบและความยากลําบากในแต่ละวัน 

แต่ความเป็นจริง ชีวิตครูโรงเรียนชนบทอาจไม่ใช่ภาพฝันดีๆ แบบนั้น

โรงเรียนของครูมะนาวต้องจัดทอดผ้าป่าทุกๆ ปี เพื่อให้โรงเรียนยังดำเนินต่อไปได้ด้วยเงินสนับสนุนที่จำกัดจำเขี่ย 

และเนื่องจากมีครูไม่เพียงพอ ครูมะนาวที่ย้ายมาใหม่จึงต้องรับผิดชอบสอนทุกวิชา ไม่ว่าครูจะเรียนจบจากหลักสูตรสาขาไหน หรือร่ำเรียนมาสอนเด็กระดับชั้นไหนก็ตาม 

ทางแก้แบบถูไถของครูมะนาวคือการนำเด็กสองระดับชั้นมาเรียนรวมเป็นห้องเดียวกัน เพื่อให้ตนเองสามารถจัดตารางเวลาได้ 

ภาระทั้งหมดยังเกิดขึ้นควบคู่กับการทำงานอื่นๆ ที่เพิ่มมาตลอด เนื่องจากความไม่พร้อมของทั้งโรงเรียนและเด็ก เช่น การตัดผมให้นักเรียนที่ไม่มีเงิน หรือการต้องทาสีกระดานเอง

แม้จะตั้งใจสอนอย่างเต็มที่ แต่ครูก็ได้รับข้อครหาว่า “ทําไมไม่ติวโอเน็ต” และได้รับคำแนะนำจากครูรุ่นพี่ว่า “เทอมสองไม่ต้องเรียนมาก เน้นให้นักเรียนทําข้อสอบ” จนเกิดเป็นคำถามในใจว่า ผลคะแนนโอเน็ตจะพิสูจน์ศักยภาพของผู้เรียน และนำกลับมาทบทวนเพื่อพัฒนาการเรียนการสอนได้จริงหรือ?

ปัจจุบันครูมะนาวได้ย้ายมาสอนที่โรงเรียนนครวิทยาคม ซึ่งเป็นโรงเรียนประจําตําบลขนาดเล็ก มีนักเรียนไม่ต่ำกว่า 300 คน 

โรงเรียนใหม่และใหญ่ขึ้นนี้ ครูมะนาวได้สอนวิชาภาษาไทยพื้นฐาน ม.3 ม.5 และภาษาไทยเพิ่มเติม ม.6 ซึ่งเป็นเอกเฉพาะที่ครูเรียนจบมา แต่ก็ยังต้องมีภาระงานนอกเหนือจากการสอน คือการเป็นครูบรรณารักษ์ ได้ดูแลห้องสมุดและหนังสืออีกงานหนึ่ง

ครูมะนาวค้นพบว่าชีวิตครูในระบบว่าไม่ว่าจะย้ายไปไหน ก็ยังต้องพบกับ “กล่องสุ่ม” ได้ก้อนงานเพิ่มมาแบบเลือกไม่ได้ ต้องทำสิ่งหนึ่งเพราะไม่มีทางเลือกอื่น เหมือนการ “แถ” ไปเรื่อยกับชีวิตในกฎกติกาและโครงสร้างอันไร้เหตุผล

เรื่องราวของครูมะนาวอาจเป็นตัวอย่างของครูที่แม้จะเผชิญกับสถานการณ์และข้อจำกัด แต่ยังมีพลังใจต่อสู้และหาทางทำงานต่อไปอย่างสร้างสรรค์ 

แต่ความจริงยังมีครูที่สู้แล้วไม่รอดอีกจํานวนมาก 

เมื่อมองระดับโครงสร้างโจทย์ของการจัดสรรทรัพยากรใหม่ จึงต้องหาวิธีทําอย่างไรให้ครูอื่นๆ อยู่รอดด้วยเช่นกัน

ความเหลื่อมล้ำนั้นยังซ่อนอยู่หลายชั้น และสิ่งที่เราไม่อาจมองเห็น คือมายาคติและวิธีคิดที่ครอบงำอยู่

ถ้างั้นก็ยุบโรงเรียนเล็ก ไปรวมกันเป็นโรงเรียนใหญ่สิ?  

“ถ้าให้มีครูเพียงพอ ต้องเพิ่มจำนวนครูในระบบอีกร้อยละ 14 ส่งผลให้ต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นอีก โจทย์สำคัญคือในงบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัด จะจัดสรรอย่างไรให้การศึกษามีประสิทธิภาพมากขึ้น”

ดร.ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ จากธนาคารโลก เสนอการปรับให้ประเทศไทย มีจำนวนโรงเรียนน้อยลง 

แต่น้อยลงแค่ไหนละถึงเหมาะสม 

เครื่องมือหนึ่งที่นำมาใช้ประเมินคือระบบ School Network Reorganization (SNR) ช่วยคํานวณว่าเราควรมีกี่โรงเรียน และเด็กควรอยู่โรงเรียนใดให้มีระยะเดินทางจากบ้านใกล้ที่สุด 

โมเดลนี้จัดแบ่งประเภทโรงเรียนออกเป็น 5 ประเภท คือ 

1. โรงเรียนศูนย์กลาง 
2. โรงเรียนที่สามารถควบรวมกับโรงเรียนศูนย์กลางได้ 
3. โรงเรียนขนาดเล็กและห่างไกล (protected school) 
4. โรงเรียนห่างไกลแต่ไม่เล็ก (isolated school) และ
5. โรงเรียนขนาดใหญ่ (large school)ฃ

เมื่อคำนวณแล้วพบว่าประเทศไทยน่าจะสามารถลดจำนวนโรงเรียนไปได้กว่า 16,889 แห่ง

เครื่องมือนี้ยังมีข้อโต้แย้งเรื่องหลักการคำนวณ เพราะสภาพความเป็นจริง “เด็กที่มีฐานะ” ไม่ได้เลือกเรียนใกล้บ้าน แต่เลือกโรงเรียนในเมืองที่มีคุณภาพมากกว่า ซึ่งส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น 

ถ้ามาดูข้อมูลงานวิจัยของธนาคารโลกระบุว่างบประมาณด้านการศึกษาไทยเพิ่มขึ้นมาตลอด ตั้งแต่ 2547-2560 และลดลงเล็กน้อยในช่วงโควิด 

ในช่วงเวลา 15 ปี พบว่าจํานวนนักเรียนระดับประถมศึกษาลดลงต่ำกว่า 5 ล้านคน แต่ในระดับอุดมศึกษาและก่อนประถมศึกษาไม่ได้ลดลงไปด้วย งบประมาณที่เพิ่มขึ้นกับจํานวนเด็กที่ลดลง ส่งผลให้ค่าใช้จ่ายรายหัวของเด็กระดับชั้นประถมและมัธยมศึกษาเพิ่มสูงขึ้น สวนทางกับคะแนนสอบ PISA ของเด็กไทยที่ลดลงมาโดยตลอด เมื่อเทียบกับประเทศที่มีค่าใช้จ่ายด้านการศึกษารายหัวใกล้เคียงกัน 

เด็กไทยประมาณร้อยละ 60 มีคะแนนต่ำกว่าระดับพื้นฐาน ส่วนนักเรียนที่มีคะแนนเป็นเลิศนั้นมีเพียงร้อยละ 0.2 เท่านั้น 

หนึ่งในโจทย์ที่ยังหลีกเลี่ยงไม่ได้ คือเมื่ออัตราการเกิดของประชากรในประเทศลดลง จำนวนเด็กนักเรียนในโรงเรียนต่างๆ ก็จะมีจำนวนลดลง 

ในอนาคตโรงเรียนขนาดกลางจะกลายเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก ทำให้มีโรงเรียนขนาดเล็กเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ต้นทุนการจัดการสูงขึ้นตาม 

“ในภาพเล็ก เราไม่อาจควบรวมโรงเรียนเพื่อจัดการอย่างไรก็ได้ เพราะมีผลกระทบกับหลายฝ่าย โดยเฉพาะนักเรียน ส่วนในภาพใหญ่ภายใต้ข้อจํากัดของทรัพยากรที่ต้องแบ่งสรรไปใช้ในเรื่องอื่นๆ ของประเทศ ไม่จํากัดเฉพาะเรื่องการศึกษา ก็ต้องถกเถียงกันต่อว่าในทางปฏิบัติว่าจะเป็นอย่างไร?”

แล้วกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่นดูแล จะช่วยไหม?

อีกข้อเสนอการแก้ปัญหาการศึกษาที่อาจเคยได้ยินกันมาบ่อยๆ คือการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นดูแลการศึกษาของตนเอง

เรื่องนี้ ณิชา พิทยาพงศกร คณะทำงานวิชาการ (SAT การศึกษาและการเรียนรู้) ให้ความเห็นว่า 

“ในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมา มีข้อเรียกร้องให้กระจายอำนาจโดยให้โรงเรียนมีอิสระจัดการตนเองได้มากขึ้น แต่ข้อมูลกลับชี้ให้เห็นว่า การกระจายอํานาจมากในระบบที่มีความรับผิดชอบต่ำ อาจนําไปสู่หายนะได้ เพราะไม่ต้องมีคนรับผิด โจทย์คือเราจะให้อํานาจในการจัดการตัวเอง พร้อมกับสร้างความรับผิดชอบได้อย่างไร?” 

ปัจจุบันแหล่งทรัพยากรการศึกษามาจากทั้งภาครัฐและเอกชน 

ภาครัฐมีบทบาทสูงในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน เช่น กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) โรงเรียนตํารวจตระเวนชายแดน 

ในระดับท้องถิ่น มีองค์การบริหารสวนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา มีเงินอุดหนุนจากกระทรวงมหาดไทยและรายได้ที่จัดเก็บเอง กยศ. มีส่วนในการปล่อยกู้ระดับ ม.ปลาย ทั้งในส่วนค่าเล่าเรียนและค่าครองชีพ

ด้านภาคเอกชนอยู่ในค่าใช้จ่ายของครัวเรือน แบ่งเป็นค่าเล่าเรียน ค่าธรรมเนียมการศึกษา ค่าเครื่องแบบ ค่าสมุดหนังสือ ค่าเรียนพิเศษ 

ด้านภาคธุรกิจเอกชน ให้เป็นเงินหรือสิ่งของหรือบริจาคให้กับโรงเรียนและองค์กรไม่แสวงหากําไรได้จัดกิจกรรมช่วยเหลือโรงเรียนหรือบริจาคเพื่อการศึกษา

หากเปรียบเทียบเป็นเงินลงทุนในการศึกษาขั้นพื้นฐาน 100 บาท เงินจากส่วนกลางทั้งหมดคิดเป็น 63.4 บาท โดยเงินจาก สพฐ. หน่วยงานเดียวคิดเป็น 57 บาท

“สิ่งที่เป็นปัญหาเวลานี้คืองบประมาณรายหัว ซึ่งทําให้โรงเรียนขนาดเล็กเผชิญความยากลําบากในการจัดการ แล้วก็นํามาสู่แนวคิดการควบรวมโรงเรียน วิธีคิดเช่นนี้ทําให้ครูและผู้บริหารย้ายตัวเองไปอยู่ในโรงเรียนที่งบประมาณสูงขึ้น เป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ  ดังนั้นคำถามก็คือมีวิธีการแบบใดที่เป็นไปได้ที่จะจัดสรรงบแบบอื่น นอกจากแบบรายหัว ให้แก้ปัญหาทั้งระบบ ทั้งในเชิงสังคมและการศึกษาเชิงพื้นที่” รศ.ดร.สิทธิชัย วิชัยดิษฐ์ คณะทํางานฯ SAT การศึกษาและการเรียนรู้ ชี้ทางแก้ในอีกมุมหนึ่ง

เช่นเดียวกับทัศนะของ เทวินฏฐ์ อัครศิลาชัย เลขาธิการสมาคมสภาการศึกษาทางเลือกไทย ที่มองเห็นว่าต้องปรับเปลี่ยนเรื่องระบบเงินอุดหนุนรายหัว

“การสอบของ PISA และคําว่า “มาตรฐานเดียว” เป็นยาขมของโรงเรียนขนาดเล็กมาโดยตลอด เพราะโรงเรียนเหล่านี้ล้วนมีทรัพยากรจํากัด แต่ถูกคาดหวังผลในแบบเดียวกันทั้งเรื่องหลักสูตร ระบบการวัดและประเมินผล การจัดการเรียนรู้ เป็นไปได้หรือไม่ที่จะเปลี่ยนจากเงินอุดหนุนรายหัวเป็นทรัพยากรที่มีความเฉพาะเจาะจงกับบริบทของโรงเรียน” 

เด็กตกสำรวจ?

ที่เล่ามาเรายังเมองแต่เรื่องของเด็กในระบบที่รู้ๆ กันอยู่แล้ว แต่ยังมีเด็กอีก 2 กลุ่มที่การศึกษากำลังละเลย

กลุ่มแรกนั้นคือกลุ่มเด็กปฐมวัยก่อนเข้าสู่ระบบการศึกษา ซึ่งต้องการโภชนการที่เหมาะสมและเพียงพอ รวมทั้งการส่งเสริมให้ได้รับการกินนมแม่

และกลุ่มที่สองคือ NEET (Not in Education, Employment, or Training) หรือเยาวชนว่างงานและนอกระบบการศึกษา ซึ่งมีจํานวนไม่ต่ำกว่าล้านคน เช่น เด็กที่ต้องออกจากโรงเรียนกลางคัน คุณแม่วัยใส หรือแม้แต่เยาวชนในสถานพินิจ

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อํานวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ตั้งคำถามว่า เด็กกลุ่มที่ 2 ซึ่งอยู่นอกระบบหรือตกอยู่ภายใต้สภาพแวดล้อมของการต้องโทษ สังคมมองว่าเขาควรมีโอกาสเรียนรู้หรือไม่ และอย่างไร

ทางออกหนึ่งที่เขามองเห็น คือการจัดสรรการเรียนรู้ที่เอื้อต่อการ Upskill/Reskill โดยไม่ต้องกลับเข้าระบบโรงเรียน ซึ่งจะดีต่อทั้งเด็ก เยาวชน รวมถึงบุคคลทั่วไปในสังคมด้วย โดยจัดสรรการเรียนรู้ที่ตอบโจทย์ทักษะที่จำเป็นในชีวิต เพื่อรับมือกับโลกที่เปลี่ยนไป เช่น ทักษะการเลี้ยงหลานสำหรับผู้สูงอายุในครอบครัว “แหว่งกลาง” 

“การกระจายทรัพยากรอยู่บนแนวคิดการจัดสรรที่หลากหลาย เช่น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ รวมศูนย์หรือกระจายอํานาจ งบประมาณตามฐานกรมกอง หรือตามพื้นที่ เมื่อพิจารณาเด็กและเยาวชนในมุมมองเศรษฐศาสตร์ จากพีระมิดประชากรจะพบว่าอนาคตของเด็กและเยาวชนถูกทอดทิ้งมาก

“ท้ายที่สุด ระบบสวัสดิการไม่ใช่จํากัดแค่ของการสงเคราะห์สิ่งของ แต่เป็นระบบการพัฒนาประเทศโดยการพัฒนาคน” 

นึกภาพตาม จะดีแค่ไหน ถ้าประเทศไทยมีช่องการการเข้าถึงการศึกษาเพื่อพัฒนาตนเองให้กับคนทุกเพศทุกวัย โดยไม่จำกัดการศึกษาไว้ในระบบโรงเรียนปรกติสำหรับเด็กวัยเรียนเท่านั้น

หรือนี่ควรเป็นระบบสวัสดิการพื้นฐานเช่นเดียวกับการประกันสุขภาพถ้วนหน้า? 

เสมอภาค = ยาแก้ความเหลื่อมล้ำ 

คำตรงข้ามกับความเหลื่อมล้ำ จะใช่คำว่า เสมอภาค หรือไม่ 

แล้วยาแก้ของความเหลื่อมล้ำ คือการมุ่งสู่ “ความเสมอภาค” หรือเปล่า?

ดร.วงอร พัวพันสวัสดิ์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มองว่าเมื่อพูดถึงความเสมอภาคด้านการศึกษา แต่ละคนคิดไม่เหมือนกัน 

บางคนอาจมองความเสมอภาคที่อิสรภาพของทางเลือก (freedom of choice/parental choice) เช่น การทําโรงเรียนให้เป็นหน่วยธุรกิจ การให้ความเคารพสิทธิและเสรีภาพของผู้เรียนแต่ละคนเป็นสำคัญ ส่วนรัฐมีบทบาทเพียงกํากับดูแลคุณภาพของผู้เรียนให้อยู่ในระดับที่พอรับได้และมุ่งช่วยเหลือกลุ่มที่อยู่ตํ่ากว่า “มาตรฐาน”

หรืออาจมองความเสมอภาคเป็นการหล่อหลอมคนเข้าสู่สังคมที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน (inclusiveness) และใช้การศึกษาเป็นเครื่องมือเลื่อนชนชั้น (social mobility) 

สำหรับ ดร.วงอร เธอนำเสนอนิยามใหม่ของระบบการศึกษาที่เสมอภาค ว่าเป็นระบบการศึกษาที่มีความเท่าเทียมใน 4 ด้าน ได้แก่ 

1. เท่าเทียมด้านการเข้าถึง (equality of access) 
2. เท่าเทียมด้านผลลัพธ์และคุณภาพ (equality of learning outcome) 
3. เท่าเทียมด้านตัวเลือก (equality of choice) และ 
4. เท่าเทียมด้านประสบการณ์การเรียนรู้ (equality of learning)

เมื่อลองมองปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาผ่านกรอบ 4 ด้านนี้ ก็จะพบแง่มุมน่าสนใจที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน เช่น การเข้าถึงการศึกษาเกิดขึ้นน้อยที่สุดในระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย และเกิดขึ้นกับเด็กผู้ชายมากกว่าเด็กผู้หญิง จังหวัดคุณภาพการศึกษาต่ำสุดในประเทศ ล้วนมีภาษาแม่ที่ไม่ใช่ภาษากลาง โรงเรียนตัวเลือกกระจุกตัวอยู่แต่ในบริเวณที่มีกําลังซื้อ ได้แก่ กรุงเทพฯ และเมืองใหญ่ โรงเรียนมอบประสบการณ์การเรียนรู้แตกต่างกันไป แม้ในหมู่โรงเรียนรัฐบาล และยังขึ้นกับกําลังซื้อ (จ่ายค่าเรียน) ของผู้ปกครอง ทำอย่างไรจึงสร้างความเสมอภาคทางการศึกษาได้ ยังเป็นโจทย์ใหญ่ที่วงสัมมนาวันนี้ได้เพียงเปิดประตูและขยายมุมมองให้เห็นภาพใหญ่ของปัญหา เพราะความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ก็เป็นส่วนหนึ่งของความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม 

“ต้องมองเรื่องการเรียนรู้เป็นสำคัญ การศึกษาในระบบจะเล็กลงไปเรื่อยๆ ขณะที่การเรียนรู้นอกระบบจะใหญ่มากขึ้น จะทําอย่างไรกับนิเวศนอกระบบที่กําลังขยายใหญ่และมีพลังขึ้น ทําอย่างไรเราจะช่วยสร้างแพลตฟอร์มการเรียนรู้ทางเลือกใหม่ๆ จนกระทั่งกลายเป็นกระแสหลักหรือเป็นเรื่องปกติได้” รศ.ดร.ปทมาวดี โพชนุกูล ผู้อํานวยการ สํานักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.) กล่าวสรุป และทิ้งคำถามให้ทุกคนไปคิดต่อ